Autonomía Financiera Municipal
Autonomía Municipal, dimensiones y retos a 25 de años de su restauración
DE DONDE VENIMOS?
Autonomía Financiera= Capacidad de los municipios de crear sus propias rentas, recaudar y decidir el destino de sus recursos para satisfacer los gastos derivados del cumplimiento de sus competencias.
Determinantes de la Autonomía Financiera>
- Recursos Tributarios
- Las Transferencias intergubernamentales
La autonomía financiera nace en la vida reciente de los municipios nicaragüenses en 1987 con la Cn. Al establecer en su artículo 177 que los municipios gozan de autonomía financiera, la que es ratificada por la Ley 40 en 1988, al expresar que como persona jurídica de derecho Público y en el gozo de su autonomía, el Municipio puede tener su patrimonio propio y ser sujeto de derechos y obligaciones, y cuáles pueden ser los ingresos municipales (Tributarios, particulares, financieros y transferidos por el Gobierno). Al año siguiente 1989 se establecen los ingresos tributarios con la promulgación del decreto 455 Plan de Arbitrios Municipal y 1991, con el decreto 10-91 plan de arbitrios de Managua.
Entonces podemos afirmar que La descentralización de las finanzas locales se inicia en 1988 con la Ley de Municipios y más concretamente en 1989 con la aprobación del Plan de Arbitrios Municipal. En ese momento se contaba con una legislación financiera que causo escasa autonomía financiera y desigualdad entre los municipios, la que se acrecienta con entrada en vigencia del Plan de Arbitrios de Managua.
- Contexto financiero no compatible con una eficiente provisión de servicios públicos, lo que se agrava con la ampliación de las competencias en 1997, con la reforma 40-261.
- Potencial fiscal centrado en municipios de mayor concentración poblacional, y se acrecienta mayor desequilibrio al entrar en vigencia el plan de arbitrios para la ciudad de Managua. Managua solo recaudaba mas que todos los municipios juntos.
En ese contexto inicia la presión desde abajo, y se logra paulatinamente una mayor autonomía financiera y se inicia en 1992 con el traslado de los impuestos de Rodamiento a través de decretos, confirmados luego a trevés de la ley 431-2003 de circulación vehicular y el de Bienes Inmuebles consolidado con el último decreto ejecutivo en materia tributaria 3-95.
Para mejorar la equidad en el ingreso a nivel municipal se logra establecer el cobro del IMI al azúcar de manera centralizada y luego distribuirla bajo el criterio de población, igual se hizo con el IMI a la generación y distribución de energía. Problema, deja mucha discreción al que distribuye, no hay información pública sobre la forma en que se hace.
Luego la capacidad recaudatoria se ve fortalecida con la entrada en vigencia de la Ley de solvencia municipal en 2003. En ese mismo año se logra el necesario fortalecimiento de las finanzas locales con la promulgación de la ley de transferencias que viene a compensar un poco el amplio abanico de necesidades de gasto que supuso la ampliación de las competencias con la reforma a la Ley de Municipios de 1997.
Otro gran logro en esta materia lo represento la Ley especial que autoriza el cobro por parte de los municipios que poseen costas o playas, por el servicio que prestan en las playas de limpieza, seguridad y mantenimiento, el cual por mandato del Gobierno Central no fue cobrado en 2012 e igual se ha orientado para 2013.
LAS REFORMAS FISCALES NIVEL NACIONAL
- La de 1997 mediante la Ley de Justicia tributaria y Comercial (Ley 257) y La de 1999 mediante la Ley de Equidad Fiscal, las que en defensa de los municipios, se alzaron voces y gestionaron compensaciones evitando afectaciones a las capacidad fiscal:
Afectaciones
- Redujo el IMI del 2% al 1% (Impuesto en cascada, nocivo para la actividad económica), una cadena de distribución de 3 puntos supone un 3% de manera incremental.
- Exonero del IMI los ingresos por ventas de huevos, ganado menor, leche, queso, carnes frescas y congeladas no sometidas a transformación, embutidos.
- Exoneración del IBI ley de incentivos turísticos
Compensación
- Mayor equidad en la recaudación del IMI (Se paga donde se enajena físicamente el bien o servicio)
- Manda gravar los productos de la industria fiscal (cigarrillos, rones, cervezas, licores) excepto los derivados del petróleo.
- Exoneración por la compra local o importación de maquinaria, asfalto, adoquines y vehículos empleados en la construcción y mantenimiento de calles, caminos y limpieza pública.
- Por Donaciones a los Municipios, Reconoce como deducción de la renta neta, hasta 10% de utilidades a particulares.
- Manda gravar los servicios bancarios con 0.5%
2. Concertacion Tributaria 2012
Afectaciones
- Deroga todo tributo municipal que grave los ingresos por exportación de bienes y servicios, excepto la Matricula. Según CETREX valor FOB las exportaciones de productos fueron en 2011 de 2,363.9 millones de dólares y de 2778.3 en 2012. IMI seria 2011 23.6 (28% IMI recaudado) y 2012 27.8 (29% IMI recaudado)
- Y Deroga todo tributo local que grave los ingresos por servicios financieros, excepto la matricula.
- Autotraslación del IVA. Inversión 2012 según transmuni.gob.ni es de 5,599.7 millones de córdobas. Se estima que un 50% de eso es contratado con personas no retenedoras del IVA. Esto significa que el IVA incrementaría el costo en un poco más de 400 millones de córdobas.
Compensación
- Mantiene vigente, la deducción a particulares de la renta neta Por Donaciones a los Municipios.
- Igualmente hasta 100% por la inversión en proyectos públicos en sitios de interés turístico certificado por el INTUR.
- Mantiene la exoneración del IVA por maquinaria, asfalto, adoquines, cemento y maquinaria y vehículos para mantenimiento y construcción de calles, caminos y limpieza pública.
Reforma ley de Régimen Presupuestario Municipal
La reforma a la ley no obedeció a la mejora del sistema, esta solo tenía como objetivo corregir la incongruencia provocada por la reforma a la Ley de Municipios, la que manda incrementar el número de concejales en función de la población con lo cual creaba una situación complicada con el cálculo de los salarios y las dietas a autoridades electas.
Por otro lado como impacta la medida en las finanzas Municipales?
El impacto es claro, algún sondeo realizado en unos cuatro municipios de mediano tamaño, hemos calculado que el costo operativo del Gobierno Municipal al menos se triplica, lo que supone una mayor carga a los gastos corrientes municipales. Si consideramos que en el año 2009, 135 municipios los recursos propios obtenidos recaudación de tributos y otros ingresos corrientes sin incluir transferencias corrientes no cubrieron sus gastos corrientes. Este déficit es cubierto con las transferencias corrientes, déficit que es provocado principalmente por el alto subsidio a los servicios municipales, que rondan el 75% en promedio. A grandes rasgos podríamos afirmar que al incrementar la carga a los gastos corrientes con el incremento a los gastos operativos para atender las operaciones las nuevas autoridades tendrán que utilizar los recursos de transferencias corrientes, lo que directamente afectara los recursos destinados a la prestación de los servicios municipales y por supuesto habrá una menor capacidad para destinar recursos a la mejor prestación de los servicios.
DONDE ESTAMOS?
Las Finanzas Municipales
Al inicio definimos como determinantes de la Autonomía Financiera Municipal:
- Los Recursos Tributarios, y
- Las Transferencias intergubernamentales
En ese contexto analizaremos someramente la evolución de los recursos municipales (Impuestos, tasas y contribuciones municipales) y la incidencia de las Transferencias Intergubernamentales y los indicadores fiscales.
El Impuesto Municipal sobre Ingresos (IMI), es históricamente el rubro que mas peso tiene en la recaudación municipal alcanzando hasta un 63%, antes del año 2000 rondaba apenas el 50%, siendo el rubro que ha disminuido su importancia las tasas y tarifas, las que antes del año 2000 alcanzaba el 30% y en el periodo analizado en el cuadro No. 1 se mantiene en 10%. Como segunda fuente de ingresos de mayor imporatnacia en la recaudación es el Impuesto de Bienes Inmuebles (IBI) que muestra un peso de entre el 16% y el 13% en el periodo, seguido del impuesto de Matricula (MAT)
Igualmente se confirma en el cuadro No. 2, que el IMI es la fuente de ingresos que más crece en este periodo, al pasar de un mil cien millones de córdobas a un poco más de dos mil trecientos millones, un crecimiento promedio del periodo del 16.6%. Según el informe Espitia, antes del año 2000 el IMI recaudado por los municipios no llegaba a 100 millones de córdobas. Luego con un poco menos de 500 millones de córdobas se ubican 3 fuentes de ingreso (MAT, IBI y TyT). El Impuesto de Matricula muestra un crecimiento promedio en el periodo (2007-2012) de 16.3% muy similar al mostrado al IMI, luego se ubica el IBI que crecio en el periodo 11.3%, y las T-2012) de 16.3% muy similar al mostrado al IMI, luego se ubica el IBI que crecio en el periodo 11.3%, y las TyT (Tasas y Tarifas) apenas crecen 8%, confirmándose el incremento en el subsidio cada vez mas amplio en la prestación de los servicios de carácter económico. El gasto ejecutado en la prestación de los servicios no esta disponible, lo que para completarlo es necesario recolectar la información de la misma en la fuente primeria (Municipios).
GRAFICO No 1
GRAFICO No 2
Evolución de las Transferencias de Ley
El mayor logro en materia de descentralización del ingreso lo constituyen las transferencias de ley, las que fueron establecidas por la ley No. 466, iniciando con una 4% de los ingresos tributarios del Gobierno Central del año 2004 e incrementándose de manera gradual en 1% hasta alcanzar el 10% en 2010, lo cual se logró a pesar de que en 2006 hubo pretensiones del Gobierno Central de congelar las mismas en un 6%, lo que motivo todo un movimiento del sector municipal y la sociedad civil en defensa de lo establecido por la ley. La misma ley establece el uso de las transferencia en un porcentaje máximo para gastos corrientes y un porcentaje mínimo para inversiones o gastos de capital según la categoría del municipio.
Si observamos el cuadro No. 1, podemos observar que las transferencias pasaron de 408.0 millones de córdobas (unos 25 millones de dólares) en 2004 a 4,183 millones de córdobas (unos 170.8 millones de dólares). Evidentemente el volumen de recursos a que han tenido acceso los municipios por efecto de la ley de transferencias es muy importante.
Amen de este importante efecto, si observamos el grafico No. 4, se observa un comportamiento no muy congruente con la realidad asociada al uso de los recursos asignados, pues muchos municipios han subido de categoría, y eso implica en la mayoría de los casos una reducción en el porcentaje de uso de recursos para gastos corrientes. Por ejemplo vemos como entre 2006 y 2007 el crecimiento de ambos usos asigandos son similares, un leve crecimiento mayor de las asignaciones corrientes en 2006 y lo contrario en 2007. En el año 2008 año electoral las asignaciones para gastos de capital crecen 41% con respecto a 2007 y las corrientes apenas el 13%, invirtiéndose la situación en el siguiente año y el efecto se repite en el año 2012, otro año electoral. Este fenómeno indica discrecionalidad en la distribución de los recursos, lo que equivale a manipular la formula de distribución de los recursos, lo cual es reforzado al no ser de publicados los resultados o montos asignados por cada criterio de la fórmula de distribución, conociéndose únicamente los montos totales y por uso asignado a cada municipio una vez los publica el MHCP a a través de la página web transmuni.gob.ni.
GRAFICO No 4
Indicadores Fiscales
Presión Tributaria Municipal
La presión tributaria, medida como la relación entre los ingresos reportados por los municipios y el PIB en córdobas corrientes de cada año. En el caso de los ingresos totales de los Gobiernos Municipales frente al PIB, en los años noventa hasta el año 2000, alcanzó un máximo de 1.8%, creciendo hasta el 5% al 2010, igualmente si relacionamos los ingresos solo por impuestos municipales frente al PIB de cada año, de un raquítico 0.7% en 2000 a un 2% en 2010. Esto por supuesto como resultado de los esfuerzos de demanda de fortalecimiento de las capacidades fiscales locales, que dieron frutos con traslado de impuestos y medidas de compensación en el caso de las reformas fiscales, así como el logro de las transferencias intergubernamentales en 2003 (ruta expuesta antes. Ver cuadro No. 2).
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CUADRO No 2 |
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PRESION TRIBUTARIA MUNICIPAL |
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Indicator/Años[1] |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
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I.G.L./P.I.B. |
1.5% |
1.4% |
1.3% |
1.8% |
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I.T.L./P.I.B. |
0.8% |
0.9% |
0.8% |
0.7% |
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Indicador/Años[2] |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
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I.G.L./P.I.B. |
4% |
4% |
5% |
5% |
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|
I.T.L./P.I.B. |
2% |
2% |
2% |
2% |
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Imp/PIB |
2% |
2% |
2% |
2% |
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Otro Indicativo que evidencia el impacto de las acciones desarrolladas de cara al fortalecimiento de la Autonomía Financiera Municipal en los 25 años de su nacimiento, lo expresa la evolución que han mostrado los indicadores de descentralización del ingreso y del gasto respectivmente. El primero es la relación del ingreso municipal comparado con el ingreso reportado por el Gobierno Nacional y el segundo es igualmente es la medida del gastos municipal en cada año, comparada con el gasto realizado por el Gobierno Nacional. Como podemos observar en el cuadro No. 3, en la descentralización del ingreso pasamos de un discreto 7% hasta el año 2000 a un 17%, es decir 10 puntos porcentuales más, lo que evidencia el esfuerzo fiscal que se ha hecho y los efectos de las demandas logradas en estos 25 años.
Igualmente en el caso de la descentralización del gasto, pues venimos de un discreto 5% en el 2000 a un 25% en 2012. Todavía muy por debajo de países desarrollados donde los Gobiernos sub-nacionales en 2005 participaban del gasto público un 50% en promedio.
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CUADRO No 3 |
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DE DONDE VENIMOS? INDICADOR DESCENTRALIZACION DEL INGRESO Y EL GATOS |
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CONCEPTO/AÑOS[3] |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
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DESCENTRALIZACION DE INGRESO |
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I.G.L./I.G.N. |
6.0% |
5.8% |
5.4% |
4.9% |
7.0% |
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DESCENTRALIZACION DEL GASTO |
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G.G.L./G.G.N. |
4.6% |
3.9% |
3.4% |
5.5% |
4.8% |
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DONDE ESTAMOS? INDICADOR DESCENTRALIZACION DEL INGRESO Y EL GATOS |
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CONCEPTO/AÑOS[4] |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
DESCENTRALIZACION DE INGRESO |
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I.G.L./I.G.N. |
15% |
16% |
16% |
17% |
17% |
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DESCENTRALIZACION DEL GASTO |
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G.G.L./G.G.N. |
18% |
19% |
22% |
24% |
25% |
HACIA DÓNDE VAMOS?
Si tomamos en consideración las medidas recientes adoptadas y orientadas por el Gobierno Nacional, es decir la reforma fiscal 2012 (concertación tributaria), la reforma de la ley de municipios y las orientaciones dictadas de no cobrar la tasa municipal por la entrada a las playas, exoneración de impuestos y tasas a personas de mayor edad en los mercados, así como el destino de recursos presupuestarios en un porcentaje mínimo a ciertos sectores sin que medie la prioridad local en consulta con los ciudadanos (7% medio ambiente, 5% salud, 5% educación), las finanzas locales se verán erosionadas, con la consecuente pérdida de Autonomía Financiera, a menos que se logre una compensación de recursos de libre disponibilidad por el efecto de estas medidas.
Que hacer para conservar los logros alcanzados, como resultados de las luchas por el fortalecimiento de la Autonomía Financiera Municipal?
Las finanzas municipales seguirán mejorando si se cumplen entre otras al menos con las siguientes acciones:
- Seguir la lucha por el Respeto a la autonomía municipal, condición sine qua non.
- Hay que hacer un estudio serio sobre los impactos de las reformas señaladas y las medidas que han de tomarse para compensar la erosión a las finanzas municipales.
- Promover la Aprobación del código tributario municipal, no significa más impuestos, sino el fortalecimiento de las capacidades de recaudación de los municipios (mayor capacidad coercitiva).
- Fortalecer las capacidades municipales. Formación, asistencia técnica, alianzas, innovación, planificación, evaluación, modernización y reingeniería de procesos.
- Revisión del sistema de transferencias municipales, con énfasis en la fórmula de distribución de las transferencias, identificando en qué medida está compensando las desigualdades municipales, el desempeño de las instancias que administran el sistema y la transparencia con que el sistema es manejado, de cara a evaluar el cumplimiento de los objetivos de la Ley.
- Reforma de la ley de régimen presupuestaria a los municipios, adecuándola a los nuevos tiempos. Eliminar barreras legales para disponer de los recursos municipales en concertación con los pobladores, lo que vendría a favorecer mayores niveles de transparencia en la emisión de la información financiera.
[1] http://www.repo.funde.org/41/1/LIBRO-40.pdf
[2] Estimación propio a partir de página web BCN3 y Transmuni.gob.ni
[3] http://www.repo.funde.org/41/1/LIBRO-40.pdf
[4] Estimación propio a partir de página web MHCP y Transmuni.gob.ni
